6月以來，多省對外公布了2019年全省地方政府債券資金安排方案，多地將專項債券全部轉貸市縣，還有部分地區將絕大多數專項債券轉貸給市縣。除了專項債券資金大幅往市縣政府傾斜，專項債券新政也將撬動更多投資資金。

    在減稅降費背景下，大幅增長的專項債券，成為地方頗為珍貴的資源。

    6月以來，多省對外公布了2019年全省地方政府債券資金安排方案。21世紀經濟報道記者不完全統計發現，包括廣東、安徽、湖南等多省將專項債券全部轉貸市縣，省級政府不分配額度；福建、湖北、河北、山西等省也將絕大多數專項債券轉貸給市縣。

    之所以形成這種分配格局，跟土地出讓收入等集中在市縣政府有關，也跟加強市縣政府支出保障有關。

    近期中辦國辦聯合發文，允許部分專項債作為項目資本金，支持合規配套融資，無疑給市縣政府帶來更積極的信號。

    2019年地方新增債券額度為3萬億元，其中專項債券2.15萬億元，占比接近70%。-宋文輝攝

    資金分配與債務水平掛鉤

    2019年地方新增債券額度為3萬億元，其中專項債券2.15萬億元，占比接近70%。地方專項債券是積極財政的重要著力點，2019年專項債規模大幅增長了8000億元，旨在為重點項目建設提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務風險創造條件。

    從省級政府資金分配情況來看，市縣政府將很好地享受到這部分資金支持。

    6月5日，湖南省財政廳對外發布《關于2019年全省地方政府債券資金安排和省級預算調整方案(草案)的報告》，對589億元債券額度進行分配，其中包括433億元專項債，這433億元專項債全部轉貸市縣。

    湖南省財政廳指出，省本級重點支出得到較好保障，對市縣支持力度進一步加大，2019年轉貸額度增長59%，各地都可以獲得新增債券額度，加強兜底基本民生能力等。

    至于各市縣的分配，將根據各地財力規模、國土面積、戶籍人口、債務風險水平、承擔的重點工作任務等測算分配，重點向債務風險低、償債能力強、改革發展任務重的市縣傾斜等。專項債券資金主要用于易地扶貧搬遷、園區基礎設施、通組路、化解大班額、棚戶區改造，以及鐵路、公路和機場建設等。

    安徽同樣全部轉貸給市縣。安徽省財政廳表示，鑒于省級沒有土地出讓金收入，而專項債券主要由土地出讓金等政府性基金收入償還，建議專項債務全部分配市縣。

    5月31日，安徽省財政廳對外發布《安徽省2019年省級預算調整方案(草案)》，涉及到742億元債務限額，包括671億元專項債務，專項債務限額全部分配給市縣。

    具體而言，包括480億元棚戶區改造和土地儲備項目，這部分額度將按各地上報的棚改、土儲需求及政府性基金財力、債務風險等因素分配，由市縣政府根據實際情況自行安排；178億元其他領域項目，包括長江經濟帶生態修復“三大一強”項目30億元、淮河行蓄洪區居民遷建項目27.2億元、醫院建設項目22.3億元、鐵路建設項目21.8億元等。

    6月10日，山西省財政廳發布《關于2019年省本級預算調整方案(草案)的說明》，涉及到約347億元債務額度，其中包括238億元專項債券，轉貸市縣的專項債券為203億元，占比85%。

    山西并未披露市縣間如何分配，但也指出正按照債務率、償債率、利息支出率等指標對市縣政府債務進行風險評估和提示預警，督促高風險市縣積極穩妥防范化解風險。

    在轉貸市縣的債券資金用途上，有些省份給出了很具體的項目，有些省份只是劃定了使用范圍。比如，山西的上述預算調整方案中，對于轉貸市縣的203億元專項債券，是“待各市縣專項債券項目經本級人大常委會批準后，另行確定支出科目”。

    專項債新政釋放積極信號

    除了專項債券資金大幅往市縣政府傾斜，專項債券新政也將撬動更多投資資金。

    “這對地方是非常積極的，像我們西部欠發達地區，前些年上了很多項目，專項債券若不能同時配備市場融資，很可能造成斷檔工程，文件出臺非常及時。”有西部地級市財政局相關負責人對21世紀經濟報道記者表示。

    該負責人表示，他們上馬的一個水庫建設項目，前期投資規模很大，分配到市級政府的專項債券額度有限，不能滿足投資需要。水庫建成后，有持續的水費收入，項目收益能完全覆蓋投資成本。在政策尚未明朗前，工農中建國有銀行都不敢提供銀行貸款。

    專項債新政對此給予了明確。6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合對外印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。通知指出，對金融機構依法合規支持專項債券項目配套融資，償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。

    從2019年地方專項債發行情況來看，“債券+配套融資”已有實踐，像部分地方發行的軌道交通專項債券，除了債券資金，還有銀行貸款融資支持。不過，部分地方政府和金融機構對此仍有顧忌，直到中辦國辦政策明確這類情況“不屬于隱性債務”“不納入問責”。

    “我們市負債水平在全省中等偏下，經濟發展水平在西部算是好的，政府投資不足，不利于地方穩增長，政策松綁很及時。”在上述西部地級市財政局負責人看來，新政有利于調動地方政府積極性。

    有東部地級市發改委投資處相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，因為債務管理更趨規范嚴格，之前很多談到前期的項目停在半路上，因為投資要進預算，會新增政府債務，空間很有限。

    該負責人認為，新政釋放了一定積極信號，但是地方投資也更趨理性。無論是債務管理，還是將于7月1日落地的政府投資條例，都在強調市場理性，不能為了完成指標考核任務亂投資，項目的可行性、合理性、投資收益等在前期就要論證清楚。

    “只有項目足夠好，未來有足夠的經營收入覆蓋投資成本，才有可能將專項債券轉為資本金，才能引入市場融資。對項目進行合理包裝，比如打包一些商業開發資源來滿足這些要求，比較費勁，我們還在摸索可能的實現路徑。”該負責人表示。