在農發行的改革方案批復中，最重要的一條便是“過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制”。對國開行和進出口銀行的要求也是“合理界定業務范圍”。厘清政策性銀行業務的邊界至關重要。

    定位“搖擺”數年后，政策性銀行的改革“破題”。4月12日消息顯示，國務院批復同意了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家銀行的改革方案。

    此次“頂層設計”方案明確的是，三家銀行均不再進行商業化改革。按照“一行一策”的原則，根據三家銀行業務領域和實踐經驗的不同，提出了差異化的改革方案。

    根據官方表述，農發行和進出口銀行仍是堅定“政策性銀行”定位，其中農發行改革“要堅持以政策性業務為主體”，進出口銀行改革“要強化政策性職能定位”。而國開行定位于“開發性金融機構”，與其他兩家不同的是“市場運作、保本微利”。

    “過去的十多年發展中，我國政策性金融體系的框架和發展思路不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。”財政部財政科學研究所前所長賈康曾在2013年撰文中表述。

    對于此次國務院批復的三家銀行的改革意見，賈康于4月13日接受21世紀經濟報道記者采訪時表示：“盡管目前政策性業務和商業性業務的邊際還不是很清晰，但是從概念的定位和發展的取向上，我認為是對的。”

    改革再出發：開發性、政策性金融并立

    這三家政策性銀行成立于1994年，在為“兩基一支”(基礎設施、基礎建設、支柱產業)建設、機電產品和成套設備出口、糧棉油收購等提供金融服務，支持實體企業“走出去”，服務國家經濟建設和社會事業發展等方面發揮了不可替代的重要作用。

    不過二十多年來，關于政策性銀行的職能定位、業務邊界、改革方案等的爭議卻一直存在。其中較為典型是國開行，該行于2008年由政策性金融機構向商業化轉型，此后也在基礎設施建設、棚戶區改造等方面發揮了重要作用，但其定位一直較為模糊，本次方案中國“開發性金融”的定位無疑是宣告開行的“回歸”。

    在社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛看來，政策性銀行是中國經濟發展的歷史產物，一開始的時候，并沒有一個明確的定位和框架，而之后業務重心的變化是一個動態化的過程。

    國開行董事長胡懷邦也在該行4月13日召開的會議上表示，該行將圍繞國家戰略，集中發力支持棚改、鐵路、水利、扶貧、“一帶一路”、城鎮化建設等領域。

    賈康認為，此次國務院批復三大政策性銀行的改革方案，重新肯定了政策性金融，并且在概念上提出了開發性金融和政策性金融的并立。

    “在理論框架中，開發性金融是歸于政策性金融的一翼。大體來說，按照政策性金融和商業性金融來劃分，開發性金融不可能劃入商業性金融中。”賈康認為開發性金融的本質還是政策性金融業務。

    而此前，農發行和進出口銀行卻一直并未在改革中有實質進展。4月13日，進出口銀行表示，該行董事長胡曉煉當日主持召開了專題會議，安排部署全力落實好改革方案。為此，該行還專門成立改革工作辦公室，胡曉煉任主任，行長劉連舸任副主任，全面統籌、規劃、協調、組織和推進改革工作。

    該行稱，“當前，進出口銀行面臨的內外部環境和肩負的職責任務都發生了明顯變化。這次改革，將使制約進出口銀行業務發展和政策性功能發揮的一些體制機制障礙得到解決，為規范進出口銀行治理結構，構建現代化的政策性銀行經營管理體系，增強進出口銀行的政策性金融服務能力、抗風險能力和可持續發展能力，提供重要契機”。

    胡曉煉表示，要主動適應經濟發展新常態，抓住“一帶一路”等戰略帶來的重大業務發展機遇，在有效控制風險的前提下加快業務創新發展。

    政策性與經營性的邊界

    在農發行的改革方案批復中，最重要的一條便是“對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制”。對國開行和進出口銀行的要求也是“合理界定業務范圍”

    厘清政策性銀行業務的邊界至關重要。中投公司副總經理謝平也曾在公開場合表示，政策性銀行的狀況用一句話來概括就是商業性業務也做，政策性業務也做。而且兩類業務邊界不清，混合經營，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機制、考評機制都不完善。

    謝平還直言，由于政策性銀行監管辦法的缺失，存在著監管的失靈和失效。“政策性銀行本身在監管方面也可以套利，我虧了算政策性業務，我賺了可以算商業性業務。”

    也有商業銀行的人士認為，政策性業務拿著低價的央行再貸款或者具有國家主權信用作為支撐的低成本發債資金，卻進入了商業領域和商業銀行開展競爭，這并不公平。

    賈康對21世紀經濟報道記者表示，“這就是處理直接效益和綜合社會效益之間的矛盾。許多正的外部效應很難體現在直接效益上。這就應當建立合乎政策性銀行可持續發展的考核激勵機制。”

    賈康認為，科學合理的績效評價體系，最重要的著眼點是看政策性目標的實現程度，考察政策性金融機構在理順社會資金配置中發揮作用的大小，而不是與商業性金融機構類似，簡單地以經營的虧損與盈利為出發點。盈利性目標應該成為政策性金融機構績效評價的依據之一，但它要從屬于政策性目標完成情況的績效評價。

    對于某些并不一定盈利的政策性業務，國務院表示要“明確風險補償機制”。賈康認為，政府應以合理形式適當補償政策性金融機構在開展低收益或高風險的政策性業務時產生的虧損。但利益補償機制并不是讓政策性金融機構躺在財政身上，由財政兜底經營風險。

    他認為，政策性貸款的發放者、使用者以及作為其發放后盾的財政，應當以一定形式實行風險共擔；政策性信用擔保的擔保機構、受益企業、所涉商業銀行和財政之間，同樣應是風險共擔的，這樣才能減少“道德風險”，使政策性金融體系長久運行。

    與商業銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。本次國務院對三家改革方案中的批復明確提出，進出口銀行和農發行要確立“以資本充足率約束機制”，已經進行股份制改造的國開行要“明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制”。